古代公牍文卷帙浩繁、汗牛充栋，包含了大量与政事相关的天文、地理、职官、科举、礼制等方面的内容，展现了不同时期的政治、经济、军事制度和重大活动。作为重要的历史资料，公牍文可以补充史传的疏漏。在不同朝代，公牍文的体例和写作方法各有不同。

公牍文的产生是与文字、国家的产生紧密联系的。在西周初年，铸刻在青铜器上的金文就记录了当时的政治活动。从甲骨、青铜器，到竹简、锦帛、纸张，随着载体的不同，公牍文也在不断演变，逐渐成为今天公文的模样。

早期公牍文与文书制度的设立

相传，我国最早的公牍文汇编是《尚书》，记录了上自尧舜、下至春秋的帝王将相等人物言论，展示着当时统治阶层的思想意识和政治决策。历史学者褚斌杰认为，《尚书》中的文章大都属于公牍文类中的下行公文，对后世中央王朝的公牍文产生了深远影响。

秦朝统一六国之前，君对臣的下行文体被称为“命”“令”，臣对君的上行文体则主要为“书”。春秋战国时期，各诸侯国之间往来不断，新兴的“士”阶层奔走于各国之间游说国君，宣扬自己的政治理念，进献治国方略。这一时期，代表性的有苏代《遗燕昭王书》、乐毅《报燕惠王书》、李斯《谏逐客书》等。

不过，《尚书》的各文体之间存在相互交叉的情况，秦汉以前的公牍文的形制和分类也缺乏严格界定。至秦始皇，书同文，车同轨，也逐步实现了“以文书御天下”。

以郡县制为主的新政体逐渐形成，中央权力集中，各级政府之间的信息沟通主要依靠文书来推进。“命”“令”的发布者可以是天子、诸侯、士大夫等，没有明确规定。《史记》里记载，秦始皇改“命”为“制”、“令”为“诏”，专供皇帝使用。而上行文体的“书”在秦朝改称为“奏”。制有裁断、控制之义，诏则代表着诏示、诏告。

公牍文文体的改名，蕴含着皇权至上、君尊臣卑的政治生态，彰显了通过文书行政制度维护皇权意志与大一统的文化意识。据学者韦春喜研究，由于秦汉时期有比较完善的交通网络、文书行政律法、文书传递系统等，所以文书行政制度可以得到充分实施。

秦朝设立的文书制度严格规范了文书的书写格式、字体、抬头。向皇帝上书的时候，必须在开头说明自己的官职、爵位、姓名，写上“臣冒死上言”“臣昧死再拜上言”等文字，并以“稽首以闻”“死罪死罪”等话作结。公牍文中，如果遇到“皇帝”两字，必须换行后抬头，顶格书写；如果有与皇帝名字相撞的字，则需要避讳。这些规定也延续到后世的碑刻中。

汉承秦制，汉朝公牍文在秦朝基础上继续发展，文体名目不断增加且细化。上行文除了“书”“奏”，又出现了一些新的文体。其中“疏”主要用于对上陈事。如贾谊《陈政事疏》《论积贮疏》，晁错《守边劝农疏》《论贵粟疏》等。

东汉时期，书和疏依旧是主要上行文体，但章、表、奏、议四体的篇数有明显增加，尤其是章、表，开始成为主流上行公牍文。刘勰在《文心雕龙·章表》中对这四种文体的应用进行了区分：章以谢恩，奏以按劾，表以陈情，议以执异。在东汉察举官员的时候，撰写章表也成为一项重要的考核标准。

文学自觉背景下的公牍文骈化

魏晋六朝时期，处于文学自觉背景下的公牍文，审美特征和秦汉时期出现了区别，逐渐摆脱之前散体行文的方式，转用有韵之文。