“官强民弱”的格局并不意味着府州县的官员就可以随心所欲。虽然没有地方精英群体的强力掣肘，但恰恰就是因为官与民之间缺少“中间层”，官府必须直接面对百姓，这就带来了新的问题：在官吏数量有限的情况下，如何在广大的辖区管理众多百姓？

无论任职何处，州县一级的父母官都要面对诸多困难。朝廷有朝廷的要求，百姓有自己的想法，还有夹杂各种因素的地方现实。想要达到官如父母、民如子弟的和谐状态往往很难。为了贯彻朝廷的要求，教化百姓成为重要的手段。在理想的制度设计中，循循善诱的教化能够引导百姓、形塑地方，在潜移默化中实现官府的统治目标。但在现实中，比起教化，很多时候责罚与强迫却又更为常见和有效。在广袤的疆域内，各地情况千差万别，教化百姓、治理基层如同配方抓药，民情不同，方法亦不相同。究竟哪种“药方”更适用于明清的皖北？对于任职此地的州县官员而言，这是一个无法回避的问题。

倘若民众教化与基层组织都难堪大用，地方官员就必须亲自上阵。他们要关注的不只是赋税征收、徭役摊派等，也包括社会风气及百姓生活。

嘉靖二十九年（1550），邵时敏就任天长知县。在这位来自浙江余姚的举人看来，天长县的社会风气极有问题：“本县多无赖之徒，赌博成风，家人子弟幼小而父兄早亡，被其勾引而破产业者，往往十居七八。”邵知县观察发现，普通农户偷懒成性，大多不愿意勤劳耕种，少数富裕之家也不知何为持家之道：“富家妇女骄逸，不知纺缉。”尤让这位新任知县感到困惑的是，天长县“镇市仅四处，而所谓经纪者乃千余人”，社会经济并不发达，而游手好闲之徒却如此之多，“此天下之所未闻也”。